特朗普的反氣候行動會不會成功？

近日，白宮官網發佈了一份新的反氣候政策行政命令，這也標誌著特朗普政府反氣候政策的戰略升級。

這份名為《保護美國能源免受州政府過度干預》的行政命令[1]，旨在廢除美國聯邦政府為應對氣候變化而採取的諸多關鍵行動，試圖通過"能源主權"的敘事重構聯邦與州權邊界——它宣稱各州的氣候法規構成"對國家安全和能源主權的非法侵犯"。特朗普聲稱“許多州已經頒佈或正在頒佈繁瑣且帶有意識形態色彩的‘氣候變化’或能源政策，威脅著美國的能源主導地位以及經濟和國家安全。”

一．特朗普對氣候議題的瘋狂攻擊

由於關注氣候變化、水和自然資源的各州法律及政策從根本上與特朗普政府釋放美國能源潛力的目標不一致，因此特朗普寄希望於通過此行政命令的簽署讓相關州法律和政策“消失”，並指示司法部長採取行動來制止此類“非法”的州法律和政策。這項行政命令還將矛頭對準了美國國內獨立運行的州/區域碳市場，並將加利福尼亞州、紐約州和佛蒙特州等州列為具體目標。哥倫比亞大學薩賓氣候變化法研究中心主任邁克爾·傑拉德表示[2]，聯邦政府試圖推翻州氣候法將是“極其大膽的舉動”，且特朗普“無權獨自廢除州法律”。

此份行政命令的出臺並非孤立事件，而是特朗普第二任期系統性氣候治理瓦解工程的延續。特朗普第二任期一開始，便繼續致力於否認氣候變化的存在，其在2025年1月20日就職日當天發佈了九項破壞氣候的全面行政命令（包括宣佈退出《巴黎協定》）後，便開啟了對氣候變化相關事項的強烈攻擊。這位宣稱"氣候危機是騙局"的總統，以平均每天1.5項反氣候政策的節奏，在79天內完成了對聯邦氣候治理架構的定向爆破，讓美國在應對氣候變化方面的數年積累化為烏有。

據統計[3]，特朗普政府已通過行政命令等方式帶領美國20多個部門和機構（含美國國家環境保護局EPA、美國國家航空航天局NASA）等採取了84項可能加深氣候危機的行動，包括干預應對氣候變化的國際合作以及美國國內各州和地方政府的環境管理工作、凍結氣候變化相關的研究資金、裁減大量氣候變化相關的工作人員。

這種制度性破壞在3月28日達到階段高潮。特朗普簽署的《促進能源獨立和經濟增長》行政命令[4]，旨在廢除美國聯邦政府為應對氣候變化而採取的諸多關鍵行動。該指令要求對美國清潔電力計畫（劃規定了現有化石燃料發電廠的二氧化碳排放限值）、新建發電廠的排放標準、甲烷法規、煤炭租賃禁令和專案環境影響報告以及奧巴馬時代的一系列氣候行動和氣候行動相關的總統備忘錄展開審查，為特朗普政府打著“能源安全”旗號大肆開展化石能源使用提供了便利。

而當4月8日新的行政命令將矛頭對準州級碳市場時，這種聯邦權力的擴張已突破傳統分權框架。源自美國《憲法第十修正案》的"反強制原則"（anti-commandeering doctrine）禁止聯邦政府強迫各州執行聯邦計畫，確保各州在憲法未明確授予聯邦政府的領域保留自主權，從而對聯邦政府的越權行為起到制衡作用，各州對聯邦計畫的參與必須是自願的，而非強制的[5]。在此背景之下，若美國聯邦政府系統性否定州級氣候政策可能會進一步出發觸發各州的訴訟浪潮。

二.反氣候行政命令生效困難重重

行政命令[6]美國總統為了管理美國聯邦政府運作而簽署的對公眾發佈的書面總統指令。行政命令本身並非法律，因此便無需國會批准，只要行政命令與現行立法不直接衝突，或者可以證明行政命令的頒佈具有憲法賦予總統特有獨立權力的正當性，它們便有類似法律的效力。發佈行政命令的權力源自美國憲法第二條，其中規定：“行政權力應賦予美利堅合眾國總統”。行政命令只能向聯邦或州政府機關、部門主管或其他政府雇員發出，不直接針對公民個人或實體，但顯然會對公民個人或實體產生間接影響。

隨著特朗普頻繁推出爭議性行政命令，司法系統的作用顯得尤為關鍵。美國憲法設立了三權分立的原則，確保行政、立法和司法三者之間的相互制衡[7]。根據美國憲法規定，州政府不是聯邦政府的下屬；各州享有自主權，沒有服從聯邦政府的責任。但當聯邦憲法或聯邦法律與州憲法或州法律相抵觸時，州憲法和州法律必須服從聯邦憲法和聯邦法律[8]。

從制度方面而言，憲法的執行條款（Take Care Clause）進一步強調了總統在執行法律時必須遵循的法律界限。特朗普雖然試圖通過行政命令來推動其反氣候政策議程，但這些命令必須在法律允許的範圍內進行。法院（包括州法院）可通過初步禁令（preliminary injunctions）等法律手段，對特朗普的行政命令進行審查，以維護法治和憲法的原則。《憲法第十修正案》下的"反強制原則"（anti-commandeering doctrine）禁止聯邦政府要求各州動用其人員或資源來執行聯邦法律或實施聯邦計畫。州和地方政府雖不能直接阻止聯邦法律或聯邦計畫的實施，但可以拒絕配合[9]。近期，美國多個州的法院已對特朗普政府的行政命令發出了初步禁令[4]，不僅為法律爭議提供了暫時的解決方案，也為法院深入審查行政命令的合法性帶來了時間。

而特朗普政府則致力於針對這些初步禁令提出上訴，甚至推向最高法院。如果行政部門拒絕遵守法院（包括州法院）的裁決，將使得美國憲法的基本原則受到嚴重威脅，進而影響到美國的民主制度。因此美國國會不僅需要對特朗普政府的行為進行監督，更應當在必要時採取措施以維護憲法原則。美國一些法律專家指出，特朗普的許多行政命令可能違反了現行法律，因此從美國的法律和制度方面出發，在法律允許邊界外的行政命令將難以生效。而根據現行行政命令撤銷和推翻的程式，國會和美國聯邦最高法院也有權對已簽署的氣候變化行政命令進行審查或撤銷。儘管目前共和黨是美國的執政黨及美國國會的參議院與眾議院的多數黨，國會也應依據憲法的規定履行相應的職責。

此外，美國民主黨和共和黨的兩黨制衡也將影響行政命令的生效和執行。儘管目前共和黨是美國的執政黨及美國國會的參議院與眾議院的多數黨，但重視環境保護、健康保險與社會福利、教育等領域的民主黨也將繼續發揮重要作用。民主黨不僅可以通過國會聽證、調查、質詢等方式，審查共和黨政府的政策（如預算、外交、司法提名等），防止權力濫用，也可利用媒體和公共演講等輿論對共和黨不合理政策開展批判。特朗普上周簽署的行政命令無疑給各州現有的碳市場帶來沉重打擊，但民主黨控制州（如加州、紐約州）的各州州長也對此做出強烈譴責。

加州州長加文·紐森指責特朗普在氣候問題上“開倒車”，並表示該州減少污染的努力不會因“偽裝成行政命令的新聞稿”而脫軌。儘管特朗普政府對應對氣候變化採取消極措施，但美國非聯邦機構、社區和經濟部門等仍在採取積極行動。由美國24州州長組成的美國氣候聯盟（United States Climate Alliance）表示“將繼續推進解決氣候危機的方案”。美國氣候聯盟是在2017年6月1日美國初次退出《巴黎協定》後，為了維持2015年巴黎協定在美國的承諾而成立的兩黨聯盟，致力於通過推動各州主導的高影響力氣候行動，確保美國最終實現淨零排放目標。

美國國內環保組織也在積極推動氣候議題的實施，由美國數千個城市、州、部落、企業、學校以及宗教、衛生和文化機構組成的美國規模最大的氣候行動聯盟——“美國全力以赴”聯盟（America Is All In）也在特朗普政府發佈一系列反氣候指令後表示將加快氣候行動，努力實現現有的減排承諾[11]。該聯盟由伊利諾伊州州長、克利夫蘭市長、前白宮國家氣候顧問、第13任美國環境保護署 (EPA) 署長以及美國各地的氣候宣導者領導，致力於到2030年將美國的溫室氣體排放量削減50%（相較於2005年），並力爭在2050年實現碳中和，同時全面提升應對持續惡化的氣候變化的適應能力與韌性。該聯盟的參與實體跨越了美國50個州，涵蓋美國2/3的人口（見下圖），將繼續以自下而上的方式帶領美國實現既定的氣候目標。

除此之外，美國自然資源保護委員會(NRDC)也在積極反擊特朗普政府的反氣候措施。NRDC表示，“四年來，NRDC 一次又一次地通過法治挫敗了特朗普的反環境議程。如今，面對特朗普政府對環境、氣候和人類健康發起的攻擊，NRDC 不會退縮[12] ”。在特朗普第一任期內，基於保護公眾健康和環境議題，NRDC起訴了特朗普政府163次，並在已解決的案件中取得了近90%的勝訴。由此可見，特朗普政府在四年任期內，能夠無爭議地正式生效的反氣候行政命令將屈指可數。

即使特朗普政府消極應對氣候變化，但由於企業仍將直接面臨氣候危機帶來的經濟損失，美國企業界和資本市場已形成不可逆的低碳轉型趨勢。氣候變化早已成為企業運營的一項長期成本，大規模的野火、乾旱、熱浪以及破壞性颶風對基礎設施、發電廠等造成極大挑戰，給企業的生產運營帶來巨大損失——美國平均每年因氣候變化造成的經濟損失高達1500億美元[13]。在特朗普第一任期內，美國企業早已意識到不能依賴聯邦政府制定減緩氣候變化的政策，而必須主動從私營部門的角度尋求解決方案，以降低氣候危機帶來的經濟損失。蘋果、微軟、穀歌等大型企業已根據其自身發展情況制定了長期的淨零目標和計畫。以微軟為例，微軟承諾到2030年實現碳負排放，並在2050年中和所有歷史排放，在自身減排的基礎上還積極投資各類碳減排和碳去除專案，致力於加快減排進程。這種企業自發的減排行動並非孤例，它反映了美國商界的整體轉向。目前企業和投資者仍是推動美國氣候行動的關鍵引擎，截至2024年底，美國在清潔能源、交通和氣候解決方案領域的投資累計已達約9100億美元，形成了強大的發展慣性。即便特朗普政府再次推出反氣候行動政策，投資者也不太可能大規模撤資。相反，企業和資本很可能延續此前的"綠色沉默"策略——在政策逆風中保持低調，卻依然穩步推進既定的減排計畫。

因此，無論是從制度層面還是從社會實體的支持層面來看，特朗普政府的反氣候行政命令生效都將面臨極大挑戰。

三. 特朗普氣候政策"開倒車" 陷入國際孤立

聯合國環境規劃署於2024年發佈的《2024年排放差距報告》指出[14]，全球平均氣溫比工業化前水準上升了近1.5攝氏度。最新的估算表明，如果不立即大幅減少溫室氣體排放，本世紀全球氣溫將上升2.6至3.1攝氏度。報告呼籲在未來10年大幅擴大氣候適應規模，以應對不斷上升的氣溫影響。世界氣象組織於2025年3月發佈的《全球氣候狀況2024》顯示[15]，2024年，人類引發的氣候變化跡象明顯，達到了新高度，有些後果在數百年乃至數千年內不可逆轉。極端天氣會造成巨大的經濟和社會動盪，全球必須儘快採取更加有效的減排措施減緩氣候變化的影響。

儘管特朗普退出巴黎協定為代表的行政命令仍是屈指可數的可以真正落實的行政命令[16]，但美國的退出並不會逆轉全球應對氣候變化的決心。《巴黎協定》規定，任何國家的退出均應在向聯合國秘書長提交正式通知後一年生效。因此，就美國而言，正式退出的最早生效日期為2026年1月左右。此後，該國將不再受《巴黎協定》規定的義務約束。然而，由於美國已於2024年12月提交了新的國家自主貢獻和兩年一次的透明度報告，因此目前其仍在履行《巴黎協定》規定的主要義務。冗長的退出程式可能也會影響美國的正式退出時間，特朗普在第一任期內於2017年首次宣佈退出意圖，但直到2020年才正式完成。此次退出預計將再次經歷至少一年的等待期。

美國溫室氣體排放量約占全球的11%，是全球第二大排放國，雖然美國的退出將在一定程度上削弱全球減排的努力（美國將停止任何氣候融資貢獻，在COP29達成的到2035年每年1.3萬億美元的全球氣候融資新目標將變得更加難以實現[17]），然而佔據全球排放量90%的194個國家尚未退出《巴黎協定》，絕不會動搖全球應對氣候變化的決心。美國智庫“美國進步中心”刊文稱，美國再次退出《巴黎協定》並不反映該協定的失敗，而是標誌著“美國對領導力的放棄”，以及“在全球合作最為必要的時刻，孤立主義的明顯回歸”，同時還傳遞出一個令人不安的信號，即“美國不是可靠的合作夥伴[18]”。儘管美國在氣候問題上"撂挑子"，以中國和歐盟為代表的負責任大國仍是推動全球氣候治理的中堅力量。

歐盟駐華大使庹堯誨在2025年3月底WRI2025全球熱點觀察中國版前沿論壇上表示[19]，“儘管當前全球氣候行動面臨嚴峻挑戰，但歐盟仍會直面挑戰，堅定履行《巴黎協定》的承諾，與以中國為代表的各國進行合作。無論發生什麼，歐盟都將按原計畫繼續推進。”歐盟曾承諾在到2030年要在1990年水準上減排55%，2025年2月歐盟設定了更具氣候雄心的目標，提出到 2040年要在1990年水準上減排90%，以引導政府、工業、投資方及公民做出正確決策，以達成2050年實現碳中和的目標。

中國一直高度重視應對氣候變化，是《聯合國氣候變化框架公約》首批締約方之一，也是最早簽署和批准《巴黎協定》的國家之一，為《巴黎協定》的達成、簽署、生效和實施做出了歷史性貢獻。3月27日，中國與法國在《巴黎協定》達成十周年之際，發佈了關於氣候變化的聯合聲明[20]。《聲明》重申了兩國加強氣候變化國際合作的堅定承諾，維護多邊主義，堅定支持《巴黎協定》及其溫控目標，更彰顯了兩國攜手合作、共同推動全球可持續發展的責任擔當。2025年也是中國提出“雙碳”目標五周年，中國政府多次表明將堅定不移地走綠色低碳發展道路，為全球氣候治理注入確定性，成為全球氣候治理的重要參與者、貢獻者和引領者[21]。

美國若在氣候變化議題上繼續採取消極立場，其影響將主要局限於自身國際話語權的弱化，而難以對全球氣候治理進程構成實質性阻礙。上周，國際海事組織(IMO)海上環境保護委員會第83屆會議(MEPC 83)於英國倫敦召開，為整個航運業設定了具有約束力的排放目標，儘管美國通過撤回談判代表並威脅報復抵制此次談判，但此次談判仍通過了被稱為“J9”的碳定價和燃料標準兩級機制。MEPC 83的結果證明，即使面臨特朗普政府的阻力，全球應對氣候變化的進程仍將持續向前，氣候議題已成不可逆轉的全球共識。

美國聯邦政府如果消極應對氣候變化，相當於主動放棄在全球氣候治理中的領導地位。而近期特朗普的關稅政策也將對清潔能源和綠色投資的全球部署造成一定影響。美國越是採取氣候孤立主義政策，與世界其他國家背道而馳，就越會阻礙自身綠色低碳產業新興技術的發展，最終將被保持開放合作的國家超越。以碳信用市場為例，美國從未在聯邦層面建立碳信用市場的框架，因此特朗普的反氣候政策對碳信用市場的影響極為有限，反而將促使美國政府孤立於全球碳信用市場之外。在美國強有力的企業可持續發展承諾下，美國民間對高質量碳信用的需求甚至可能保持增長的趨勢[22]，近兩年隨著新興市場的碳信用市場的崛起，美國氣候資本開始將投資目標轉移至以亞洲碳市場為代表的更有潛力且政策友好的地區。根據《亞洲碳信用市場發展報告2024》統計，亞洲已成為了全球碳信用最大的供應地，生產了全球56.19%的碳信用，且亞洲各國也在積極探索標準互認、碳信用開發及技術創新等領域，以推動碳信用市場的規範化和可持續發展。此外，《亞洲蓬勃發展的自願碳市場》報告[23]指出亞洲並擁有全球最有價值的可投資碳信用存量，因此特朗普政府的反氣候政策可能會將美國的氣候資本引入亞洲等更有價值的市場。

全球氣候變暖和應對氣候變化的全球行動不會以個人意志為轉移，特朗普對於應對氣候變化和清潔能源使用的單方面宣戰，將不可扭轉全球應對氣候變化的潮流以及全球能源轉型的趨勢，特朗普致力於達成的反氣候行動將不會成功。

參考文獻

1. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/protecting-american-energy-from-state-overreach/

2. https://ctmirror.org/2025/04/11/trump-executive-order-ct-climate-laws/

3. https://www.bloomberg.com/opinion/features/2025-03-26/years-of-climate-action-are-being-demolished-in-days-by-trump-a-timeline

4. https://climate.law.columbia.edu/content/trump-issues-executive-order-climate-change-0

5. https://library.fiveable.me/constitutional-law-i/unit-3/state-sovereignty-anti-commandeering-doctrine/study-guide/WdzrF52tJPkDP8iM

6.https://www.dw.com/zh/%E4%B8%80%E5%8F%A3%E6%B0%94%E5%AE%A3%E5%B8%83%E7%99%BE%E9%A1%B9%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%91%BD%E4%BB%A4%E5%A8%81%E5%8A%9B%E7%A9%B6%E7%AB%9F%E6%9C%89%E5%A4%9A%E5%A4%A7/a-71352209

7. https://www.forwardpathway.com/175431

8. https://www.jfdaily.com/wx/detail.do?id=710831

9. https://tenthamendmentcenter.com/2021/01/04/the-anti-commandeering-doctrine-an-introduction/

10. 高俊 楊雷 鄭蓉《怎樣推翻美國總統頒佈的行政命令？》https://www.zhonglun.com/research/articles/8112.html

11. https://www.ibanet.org/Climate-crisis-US-exit-from-Paris-Agreement-deals-blow-to-international-cooperation

12. https://www.nrdc.org/court-battles/how-nrdc-fighting-against-trump-administration#timeline--2025

13.https://yaleclimateconnections.org/2024/11/some-businesses-fight-climate-change-quietly-but-they-still-do-it/

14. https://www.clearbluemarkets.com/knowledge-base/trumps-second-term-and-the-voluntary-carbon-market

15.https://zerocarbon-analytics.org/wp-content/uploads/2023/03/2023-02-Asias-booming-voluntary-carbon-market-1.pdf

16. https://news.un.org/zh/story/2024/10/1132841

17. https://wmo.int/publication-series/state-of-global-climate-2024

18. https://www.bbc.com/zhongwen/articles/cwyjw515vezo/trad

19. https://www.woodwellclimate.org/us-withdrawal-paris-agreement/

20. https://res.cenews.com.cn/hjw/news.html?aid=1191513

21. https://wri.org.cn/xinwen/2025quanqiuredianguanchazhongguoban

22. https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202503/t20250327_11583358.shtml

23. http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/pc/content/202504/08/content_30066440.html